دولت، فدرالیسم و مسئله افغانستان/۴

دولت، فدرالیسم و مسئله افغانستان
پژوهشی در نظریه دولت و امکان‌سنجی فدرالیسم

(بخش چهارم)

پیوسته به گذشته

جمع‌بندی سنت‌های نظری فدرالیسم

مرور اندیشه‌های لیبرال، آزادی‌خواه و سوسیالیستی نشان می‌دهد که فدرالیسم هرگز نظریه‌ای یکدست نبوده است. آنچه این دیدگاه‌ها را به هم پیوند می‌دهد، پذیرش اصل توزیع قدرت است؛ اما درباره هدف این توزیع، منشأ مشروعیت آن و حدود اختیارات دولت، اختلاف‌های عمیقی میان آنان وجود دارد.

در سنت لیبرال، فدرالیسم ابزاری برای مهار قدرت دولت و تضمین آزادی‌های فردی است.

در سنت آزادی‌خواه، فدرالیسم راهی برای سازمان‌دهی جامعه بدون سلطه دولت و بر پایه خودگردانی اجتماعات است.

و در سنت سوسیالیستی، ارزش هر شکل از سازمان سیاسی، از جمله فدرالیسم، در نسبت آن با عدالت اجتماعی و رهایی از سلطه طبقاتی سنجیده می‌شود.

بنابراین، سخن گفتن از «فدرالیسم» بدون مشخص کردن مبانی نظری آن، از نظر علمی کافی نیست. هر طرح فدرالی، آگاهانه یا ناآگاهانه، به یکی از این سنت‌ها نزدیک‌تر است و اهداف و پیامدهای آن نیز بر همان اساس قابل ارزیابی خواهد بود.

فدرالیسم در عمل

تجربه کشورهای فدرال

تا اینجا، فدرالیسم به عنوان یک نظریه سیاسی بررسی شد. روشن گردید که این مفهوم در سنت‌های مختلف فکری، معناهای متفاوتی یافته است و هر اندیشمند آن را پاسخی به مسئله تمرکز قدرت دانسته است. اما هیچ نظریه‌ای تنها با اتکا به انسجام منطقی خود قابل ارزیابی نیست. ارزش هر نظریه، در نهایت، به توانایی آن در حل مسائل واقعی جوامع بستگی دارد.

از همین رو، اکنون باید از قلمرو نظریه وارد عرصه تجربه شد. بررسی نظام‌های فدرال نشان می‌دهد که هیچ الگوی واحدی از فدرالیسم وجود ندارد. کشورهایی که همگی «فدرال» نامیده می‌شوند، از نظر تاریخ، ساختار حقوقی، توزیع قدرت، روابط مالی، نظام حزبی و مدیریت تنوع اجتماعی تفاوت‌های چشمگیری با یکدیگر دارند.

بنابراین، هدف این بخش آن نیست که نمونه‌ای آرمانی از فدرالیسم معرفی شود، بلکه مقصود آن است که روشن گردد کدام عناصر در موفقیت یا ناکامی نظام‌های فدرال نقش تعیین‌کننده داشته‌اند.

نخستین اصل

فدرالیسم، تقسیم حاکمیت نیست؛ تقسیم صلاحیت است.

یکی از رایج‌ترین سوءبرداشت‌ها درباره فدرالیسم آن است که تصور می‌شود در نظام فدرال، حاکمیت میان دولت مرکزی و ایالت‌ها تقسیم می‌شود.

از دیدگاه حقوق اساسی، این برداشت دقیق نیست.

در اغلب نظام‌های فدرال، حاکمیت سیاسی همچنان واحد است و متعلق به کل دولت محسوب می‌شود. آنچه میان سطوح مختلف حکومت تقسیم می‌شود، صلاحیت‌های حکومتی است، نه اصل حاکمیت.

به بیان دیگر، دولت فدرال و حکومت‌های ایالتی هر دو مستقیماً از قانون اساسی مشروعیت می‌گیرند و هیچ‌یک، مشروعیت خود را از دیگری کسب نمی‌کند.

همین ویژگی، فدرالیسم را از حکومت‌های متمرکز و نیز از کنفدراسیون‌ها متمایز می‌سازد.

در دولت متمرکز، حکومت‌های محلی اختیار خود را از دولت مرکزی دریافت می‌کنند و دولت هر زمان بخواهد می‌تواند آن اختیارات را تغییر دهد.

در کنفدراسیون، برعکس، دولت‌های عضو منشأ اصلی قدرت‌اند و حکومت مشترک تنها اختیاراتی را اعمال می‌کند که اعضا به آن واگذار کرده‌اند.

اما در نظام فدرال، هر دو سطح حکومت، بر اساس قانون اساسی، دارای صلاحیت‌های مشخص و مستقل هستند.

دومین اصل

قانون اساسی، ستون فقرات نظام فدرال

تقریباً در همه نظام‌های فدرال، قانون اساسی جایگاهی محوری دارد.

علت آن روشن است.

اگر حدود اختیارات مرکز و واحدهای فدرال به صورت دقیق مشخص نشود، اختلاف دائمی میان آنها اجتناب‌ناپذیر خواهد بود.

به همین دلیل، قانون اساسی در نظام‌های فدرال معمولاً سه مسئله اساسی را تعیین می‌کند:

نخست، اختیارات انحصاری دولت مرکزی؛

دوم، اختیارات انحصاری ایالت‌ها یا ولایت‌ها؛

و سوم، حوزه‌هایی که مسئولیت آنها مشترک است.

همین تقسیم‌بندی، از مهم‌ترین تفاوت‌های نظام‌های فدرال با حکومت‌های متمرکز به شمار می‌رود.

سومین اصل

دادگاه قانون اساسی؛ داور نهایی اختلاف‌ها

تقریباً هیچ نظام فدرالی بدون وجود مرجع مستقل حل اختلاف پایدار نمانده است.

دولت مرکزی و حکومت‌های محلی، هر دو ممکن است برداشت متفاوتی از قانون اساسی داشته باشند.

اگر نهادی بی‌طرف برای حل این اختلاف‌ها وجود نداشته باشد، اختلاف‌های حقوقی به سرعت به بحران‌های سیاسی تبدیل خواهند شد.

از همین رو، تقریباً همه کشورهای فدرال دارای دادگاه قانون اساسی یا دیوان عالی مستقلی هستند که مرجع نهایی تفسیر قانون اساسی محسوب می‌شود.

در واقع، ستون اصلی نظام فدرال نه دولت مرکزی است و نه ایالت‌ها، بلکه اعتماد همگانی به قانون اساسی و نهادهای داوری است.

چهارمین اصل

فدرالیسم بدون همکاری ممکن نیست.

برخلاف تصور رایج، نظام فدرال به معنای جدایی کامل وظایف مرکز و ایالت‌ها نیست.

امروزه بیشتر کشورهای فدرال به سوی نوعی فدرالیسم همکاری‌محور حرکت کرده‌اند.

آموزش، محیط زیست، توسعه اقتصادی، بهداشت، حمل‌ونقل و مدیریت بحران، معمولاً در همکاری میان دولت مرکزی و حکومت‌های محلی اداره می‌شوند.

از این رو، موفقیت فدرالیسم بیش از آنکه به میزان استقلال ایالت‌ها وابسته باشد، به کیفیت همکاری میان نهادهای مختلف بستگی دارد.

پنجمین اصل

فدرالیسم، نسخه‌ای برای همه کشورها نیست.

شاید مهم‌ترین نتیجه تجربه جهانی همین باشد.

هیچ کشوری صرفاً به دلیل فدرال بودن موفق نشده است.

همان‌گونه که هیچ کشوری نیز صرفاً به دلیل متمرکز بودن شکست نخورده است.

سوئیس، آلمان و کانادا نمونه‌های موفق فدرالیسم‌اند.

در مقابل، یوگسلاویا سابق، چکسلواکیا سابق و برخی کشورهای دیگر نشان می‌دهند که فدرالیسم نیز می‌تواند در شرایط خاص، با بحران‌های جدی روبه‌رو شود.

در سوی دیگر، کشورهایی مانند فرانسه، جاپان یا کوریای جنوبی، با وجود ساختارهای عمدتاً متمرکز، توانسته‌اند دولت‌های کارآمد ایجاد کنند.

بنابراین، موفقیت یک نظام سیاسی را نمی‌توان صرفاً از روی نام آن پیش‌بینی کرد.

با این حال، مرور تجربهٔ کشورهای مختلف یک واقعیت بنیادین را آشکار می‌سازد: فدرالیسم، علت موفقیت کشورها نیست؛ بلکه ابزاری است که در شرایط مناسب می‌تواند به موفقیت آن‌ها کمک کند.

وجود نهادهای دموکراتیک، حاکمیت قانون، فرهنگ مصالحه، نظام قضایی مستقل، احزاب مسئول، اقتصاد کارآمد و اعتماد متقابل میان گروه‌های اجتماعی، عواملی هستند که بیش از خود فدرالیسم، در موفقیت یا شکست آن نقش دارند.

از این رو، پرسش اصلی دیگر این نیست که آیا فدرالیسم خوب است یا بد؛ بلکه این است که در چه شرایطی، چه نوع فدرالیسمی و با اتکا به چه نهادهایی می‌تواند به حل مسائل یک جامعه کمک کند.

گونه‌های فدرالیسم

تنوع الگوها و مبانی نظری آنها

در فصل پیشین نشان داده شد که فدرالیسم نه یک نظریه واحد، بلکه خانواده‌ای از نظریه‌های سیاسی است که هر یک، بر پایه برداشت خاصی از دولت، آزادی، جامعه و قدرت شکل گرفته‌اند. همین تنوع نظری، در عرصه عمل نیز به پیدایش الگوهای متفاوتی از سازمان سیاسی انجامیده است. از این رو، سخن گفتن از «فدرالیسم» بدون مشخص ساختن نوع آن، از نظر علمی دقیق نیست.

در ادبیات علوم سیاسی، واژه فدرالیسم گاه به عنوان یک اصل فلسفی، گاه به عنوان شکلی از سازمان دولت و گاه به عنوان روشی برای مدیریت تنوع اجتماعی به کار می‌رود. در نتیجه، نظام‌هایی که همگی فدرال نامیده می‌شوند، از نظر مبانی حقوقی، شیوه توزیع قدرت، رابطه حکومت مرکزی و حکومت‌های محلی، قلمرو اختیارات و حتی اهداف سیاسی، تفاوت‌های اساسی با یکدیگر دارند.

به همین دلیل، پیش از بررسی تجربه کشورهای فدرال، لازم است گونه‌های اصلی فدرالیسم شناخته شوند. این شناخت، از یک سو مانع آن می‌شود که تجربه یک کشور به همه نظام‌های فدرال تعمیم داده شود و از سوی دیگر، امکان ارزیابی دقیق‌تر الگوهای مطرح در افغانستان را فراهم می‌سازد.

به طور کلی، می‌توان نظام‌های فدرال را از چهار منظر مورد بررسی قرار داد:

نخست، بر پایه منشأ تاریخی پیدایش آنها؛

دوم، بر پایه مبنای تقسیم قلمرو سیاسی؛

سوم، بر پایه شیوه توزیع صلاحیت‌ها؛

و چهارم، بر پایه رابطه میان حکومت مرکزی و واحدهای فدرال.

هر یک از این تقسیم‌بندی‌ها، بخشی از واقعیت نظام‌های فدرال را آشکار می‌سازد.

۱. فدرالیسم بر پایه منشأ تاریخی

یکی از نخستین معیارهای طبقه‌بندی نظام‌های فدرال، چگونگی شکل‌گیری آنهاست. همه دولت‌های فدرال از مسیر تاریخی یکسانی به وجود نیامده‌اند. برخی از اتحاد واحدهای سیاسی مستقل پدید آمده‌اند و برخی دیگر، نتیجه تمرکززدایی در یک دولت واحد بوده‌اند.

بر همین اساس، پژوهشگران معمولاً میان دو نوع کلی تمایز قائل می‌شوند: فدرالیسم تجمیعی و فدرالیسم واگذاری.

الف) فدرالیسم تجمیعی

در این الگو، واحدهای سیاسی مستقلی که پیش‌تر از حاکمیت نسبتاً مستقلی برخوردار بوده‌اند، تصمیم می‌گیرند بخشی از اختیارات خود را برای تشکیل دولتی مشترک واگذار کنند. انگیزه این اتحاد معمولاً افزایش امنیت، توسعه اقتصادی، ایجاد بازار مشترک یا تقویت جایگاه بین‌المللی است.

در این نوع فدرالیسم، حرکت از پایین به بالا صورت می‌گیرد؛ یعنی واحدهای مستقل، دولت فدرال را ایجاد می‌کنند.

نمونه کلاسیک این الگو، ایالات متحده امریکا و سوئیس هستند. در هر دو مورد، واحدهای سیاسی موجود، پیش از تشکیل دولت فدرال، از استقلال قابل توجهی برخوردار بودند و سپس برای دستیابی به اهداف مشترک، قانون اساسی واحدی را پذیرفتند.

از آنجا که منشأ این نوع فدرالیسم توافق میان اعضاست، اصل مشارکت و رضایت متقابل اهمیت بنیادی پیدا می‌کند. به همین دلیل، حکومت‌های محلی معمولاً از اختیارات گسترده‌ای برخوردارند و دولت مرکزی تنها در حوزه‌هایی که قانون اساسی تعیین کرده است، صلاحیت دارد.

ب) فدرالیسم واگذاری

در این نوع، مسیر تاریخی کاملاً معکوس است. دولت، پیش از آنکه فدرال شود، کشوری واحد و متمرکز بوده است. اما به دلایل گوناگون، مانند افزایش تنوع اجتماعی، فشارهای سیاسی، مطالبات منطقه‌ای یا ضرورت اصلاح ساختار اداری، بخشی از اختیارات خود را به حکومت‌های محلی واگذار می‌کند.

در اینجا، حرکت از بالا به پایین صورت می‌گیرد. دولت مرکزی همچنان وجود دارد، اما برای حفظ انسجام کشور یا افزایش کارآمدی، بخشی از قدرت خود را واگذار می‌کند.

نمونه‌های شناخته‌شده این الگو، هند، بلجیم و تا حدودی اسپانیا هستند. این کشورها ابتدا دولت‌های نسبتاً متمرکز بودند و سپس به سوی ساختارهای غیرمتمرکز یا فدرال حرکت کردند.

این تفاوت تاریخی، پیامدهای مهمی دارد. در فدرالیسم تجمیعی، دولت مرکزی معمولاً اختیارات محدودتری دارد، زیرا حاصل توافق واحدهای عضو است؛ اما در فدرالیسم واگذاری، دولت مرکزی غالباً نقش نیرومندتری حفظ می‌کند، زیرا خود منشأ فرایند تمرکززدایی بوده است.

۲. فدرالیسم بر پایه مبنای تقسیم قلمرو

دومین معیار مهم برای طبقه‌بندی نظام‌های فدرال، مبنای تقسیم واحدهای تشکیل‌دهنده است. همه دولت‌های فدرال قلمرو خود را بر اساس معیار واحدی تقسیم نکرده‌اند. در برخی کشورها، تقسیمات فدرال عمدتاً بر پایه جغرافیا و ملاحظات اداری شکل گرفته است؛ در حالی که در برخی دیگر، زبان، قومیت، ملیت یا ویژگی‌های تاریخی نقش تعیین‌کننده‌ای در ترسیم مرزها داشته‌اند.

از این منظر، می‌توان چهار الگوی اصلی را از یکدیگر بازشناخت:

۱. فدرالیسم سرزمینی؛

۲. فدرالیسم چندملیتی؛

۳. فدرالیسم قومی؛

۴. فدرالیسم زبانی.

هر یک از این الگوها، پیامدهای حقوقی و سیاسی متفاوتی دارند و نمی‌توان آنها را به جای یکدیگر به کار برد.

ادامه دارد

دولت، فدرالیسم و مسئله افغانستان/۳

زموږ انګلیسي ویبپاڼه: