دولت، فدرالیسم و مسئله افغانستان-(بخش هفتم و پایانی)

دولت، فدرالیسم و مسئله افغانستان
پژوهشی در نظریه دولت و امکان‌سنجی فدرالیسم

(بخش هفتم و پایانی)

پیوسته به گذاشته

آیا فدرالیسم می‌تواند پاسخی به بحران تمرکز قدرت در افغانستان باشد؟

بحث‌های پیشین نشان داد که تمرکز قدرت و انحصار قدرت، دو مفهوم متفاوت‌اند و نباید یکی پنداشته شوند. همچنین روشن شد که بسیاری از مشکلات سیاسی افغانستان را نمی‌توان تنها با ارجاع به تمرکز اداری یا ساختار حقوقی دولت توضیح داد. ضعف نهادهای عمومی، گسست تاریخی میان دولت و جامعه، نابرابری در مشارکت سیاسی، توسعه نامتوازن، جنگ‌های طولانی و مداخلات خارجی، همگی در شکل‌گیری بحران دولت نقش داشته‌اند.

در اینجا باید به یک نکته اساسی توجه کرد. سوال فدرالیسم در افغانستان، پیش از آنکه محصول یک بحث صرفاً نظری باشد، حاصل تجربه تاریخی دولت متمرکز است. به بیان دیگر، این اندیشه در پاسخ به پرسش‌هایی پدید آمد که از دل واقعیت‌های سیاسی کشور برخاست: چگونه می‌توان مشارکت سیاسی را گسترش داد؟ چگونه می‌توان از تمرکز بیش از حد قدرت جلوگیری کرد؟ چگونه می‌توان میان وحدت سیاسی و تنوع اجتماعی توازن برقرار ساخت؟ و چگونه می‌توان زمینه مشارکت بیشتر مناطق مختلف را در اداره کشور فراهم آورد؟ اما طرح این پرسش‌ها، به خودی خود، درستی یا کارآمدی فدرالیسم را اثبات نمی‌کند. همان‌گونه که ناکامی برخی سیاست‌های تمرکزگرا، به معنای برتری قطعی هر الگوی غیرمتمرکز نیست.

از این رو، پرسش اصلی این پژوهش از اینجا آغاز می‌شود: آیا شرایط تاریخی، اجتماعی، اقتصادی و نهادی افغانستان با پیش‌فرض‌هایی که یک نظام فدرال برای موفقیت به آنها نیاز دارد، سازگار است؟ آیا انتقال بخشی از اختیارات از مرکز به واحدهای محلی، می‌تواند به کاهش انحصار قدرت، افزایش مشارکت سیاسی و تقویت همبستگی ملی بینجامد؟ یا آنکه در غیاب نهادهای کارآمد، ممکن است تنها شکل توزیع قدرت را تغییر دهد و برخی از بحران‌های موجود را در سطحی دیگر بازتولید کند؟

افغانستان و آزمون فدرالیسم

اقتصاد سیاسی دولت در افغانستان؛ دولت از چه کسی تغذیه کرده است؟

یکی از پرسش‌هایی که در بیشتر مباحث مربوط به دولت و فدرالیسم در افغانستان کمتر مورد توجه قرار گرفته، این است که دولت از چه منابعی تأمین مالی شده و این شیوه تأمین مالی چه تأثیری بر رابطه آن با جامعه گذاشته است. این پرسش، در نگاه نخست اقتصادی به نظر می‌رسد، اما در واقع، یکی از بنیادی‌ترین پرسش‌های علوم سیاسی است؛ زیرا نوع درآمد دولت، تا حد زیادی کیفیت رابطه آن با شهروندان، میزان پاسخگویی حکومت و حتی شکل سازمان سیاسی را تعیین می‌کند.

در تجربه تاریخی بسیاری از کشورهای اروپایی، دولت‌های مدرن عمدتاً بر پایه مالیات شهروندان شکل گرفتند. دولت برای اداره سپاه، ایجاد دستگاه اداری، ساخت زیرساخت‌ها و ارائه خدمات عمومی، ناگزیر بود از جامعه مالیات بگیرد. اما مالیات تنها منبع درآمد نبود؛ رابطه‌ای سیاسی نیز ایجاد می‌کرد. شهروندانی که هزینه دولت را می‌پرداختند، به تدریج خواهان مشارکت در تصمیم‌گیری، نظارت بر هزینه‌های عمومی و محدود شدن قدرت حکومت شدند. به همین دلیل، بسیاری از پژوهشگران شکل‌گیری دولت مدرن و گسترش نهادهای نمایندگی را با نظام مالیاتی پیوند می‌دهند.

روند دولت‌سازی در افغانستان مسیر متفاوتی پیمود. دولت در بسیاری از دوره‌های تاریخی، نتوانست نظام مالیاتی فراگیر، منظم و کارآمدی ایجاد کند. محدودیت تولید اقتصادی، دشواری دسترسی به مناطق دوردست، جنگ‌های مداوم، ضعف دستگاه اداری و مقاومت ساختارهای محلی، ظرفیت مالی دولت را محدود ساخت. در نتیجه، حکومت‌ها بارها برای تأمین هزینه‌های خود به منابعی بیرون از اقتصاد داخلی متکی شده‌اند؛ از کمک‌های مالی و حمایت‌های قدرت‌های خارجی گرفته تا درآمدهای گمرکی، کمک‌های نظامی و، در دهه‌های اخیر، کمک‌های گستردهٔ بین‌المللی.

این وضعیت، پیامدهای عمیقی برای رابطه دولت و جامعه داشت. هنگامی که بخش بزرگی از منابع مالی دولت از جامعه تأمین نشود، پیوند میان حکومت و شهروندان نیز دگرگون می‌شود. دولت، به جای آنکه بقای خود را در گرو رضایت مالیات‌دهندگان بداند، ممکن است بیش از هر چیز به تداوم منابع بیرونی وابسته شود. در چنین شرایطی، پاسخگویی سیاسی نیز تضعیف می‌شود، زیرا رابطه متقابل میان پرداخت مالیات و مطالبه حقوق شهروندی به طور کامل شکل نمی‌گیرد.

این بدان معنا نیست که همه مشکلات دولت در افغانستان ناشی از کمک‌های خارجی بوده است. کمک‌های خارجی در دوره‌هایی امکان ایجاد زیرساخت‌ها، آموزش نیروهای متخصص و توسعه خدمات عمومی را نیز فراهم کرده‌اند. اما مسئله اصلی آن است که این منابع، غالباً جایگزین ظرفیت مالی داخلی شدند، نه مکمل آن. از این رو، دولت کمتر توانست بر پایه قرارداد مالی و سیاسی میان خود و جامعه استوار شود.

این واقعیت، در بحث فدرالیسم نیز اهمیت بنیادین دارد. فدرالیسم تنها تقسیم اختیارات نیست؛ تقسیم منابع مالی نیز هست. اگر دولت مرکزی از درآمد پایدار و نظام مالیاتی کارآمد برخوردار نباشد، چگونه می‌تواند منابع را میان واحدهای فدرال بازتوزیع کند؟ اگر واحدهای محلی نیز از اقتصاد مولد و درآمدهای پایدار محروم باشند، آیا واگذاری مسئولیت‌های بیشتر به آنان، بدون تأمین منابع لازم، به بهبود حکمرانی خواهد انجامید؟

از این رو، اقتصاد سیاسی دولت، حلقه‌ای است که بحث ظرفیت دولت، تمرکز قدرت و فدرالیسم را به یکدیگر پیوند می‌دهد. بدون اصلاح این بنیان اقتصادی، تغییر ساختار حقوقی دولت، هرچند ممکن است در شیوه توزیع قدرت اثر بگذارد، اما الزاماً رابطه دولت و جامعه را دگرگون نخواهد کرد.

بررسی تجربه تاریخی افغانستان نشان می‌دهد که یکی از ضعف‌های ساختاری دولت، وابستگی طولانی‌مدت آن به منابعی بیرون از اقتصاد داخلی بوده است. این وضعیت، شکل‌گیری رابطه‌ای پایدار میان دولت و شهروندان را دشوار ساخته و ظرفیت پاسخگویی سیاسی را کاهش داده است. بنابراین، موفقیت هر الگوی جدید سازمان‌دهی دولت، اعم از متمرکز یا فدرال، در گرو ایجاد دولتی است که بخش عمده منابع خود را از اقتصاد ملی و از طریق میکانیسم‌های شفاف و عادلانه به دست آورد و در برابر شهروندان پاسخگو باشد.

فدرالیسم برای حل کدام مسئله؟

در بیشتر مباحث سیاسی افغانستان، فدرالیسم غالباً به عنوان یک هدف مطرح می‌شود، نه یک وسیله. موافقان آن، فدرالیسم را راه نجات کشور می‌دانند و مخالفانش آن را مقدمه تجزیه یا تشدید اختلافات قومی تلقی می‌کنند. در هر دو رویکرد، یک پرسش بنیادین کمتر مورد توجه قرار گرفته است: فدرالیسم قرار است کدام مسئله را حل کند؟

در علوم سیاسی، هیچ ساختار حقوقی به خودی خود ارزش ذاتی ندارد. ارزش هر نظام سیاسی، به میزان موفقیت آن در حل مسائل واقعی جامعه بستگی دارد. از این رو، پیش از داوری درباره مطلوب یا نامطلوب بودن فدرالیسم، باید روشن شود که مسئله اصلی افغانستان چیست.

اگر فرض شود که مسئله اصلی، صرفاً تمرکز بیش از حد قدرت است، آنگاه فدرالیسم می‌تواند یکی از گزینه‌های مناسب برای توزیع مجدد صلاحیت‌ها باشد. اما اگر بحران افغانستان تنها ناشی از تمرکز قدرت نباشد، بلکه محصول هم‌زمان ضعف نهادهای دولتی، توسعه نامتوازن، اقتصاد وابسته، فساد اداری، بی‌اعتمادی اجتماعی، مداخلات خارجی و ناکامی در شکل‌گیری شهروندی برابر باشد، در آن صورت فدرالیسم نیز تنها یکی از اجزای احتمالی یک برنامه گسترده‌تر اصلاحات خواهد بود، نه تمام آن.

بررسی فصل‌های پیشین نشان داد که بحران افغانستان، بحرانی چندبعدی است. تمرکز قدرت در این بحران نقش مهمی داشته، اما همه آن را توضیح نمی‌دهد. همان‌گونه که قومیت، جغرافیا، اقتصاد یا مداخلات خارجی نیز به تنهایی قادر به توضیح این وضعیت نیستند. بحران افغانستان، حاصل درهم‌تنیدگی این عوامل است و به همین دلیل، هیچ راه‌حل تک‌عاملی نمی‌تواند پاسخگوی آن باشد.

از این منظر، فدرالیسم باید نه به عنوان یک هدف، بلکه به عنوان ابزاری برای تحقق اهداف مشخص ارزیابی شود. این اهداف را می‌توان در چند محور خلاصه کرد:

نخست، آیا فدرالیسم می‌تواند مشارکت سیاسی شهروندان را افزایش دهد و فاصله میان دولت و جامعه را کاهش دهد؟

دوم، آیا می‌تواند از تمرکز بیش از حد قدرت جلوگیری کند، بی‌آنکه وحدت سیاسی کشور را تضعیف سازد؟

سوم، آیا قادر است توزیع منابع و فرصت‌های توسعه را عادلانه‌تر کند؟

چهارم، آیا می‌تواند حقوق همه شهروندان، از جمله اقلیت‌های ساکن در هر واحد فدرال، را تضمین کند؟

پنجم، آیا ظرفیت نهادی و اقتصادی لازم برای اجرای آن در افغانستان وجود دارد؟

تنها هنگامی که پاسخ این پرسش‌ها روشن شود، می‌توان درباره مطلوب بودن یا نبودن یک الگوی فدرال داوری کرد. در غیر این صورت، بحث فدرالیسم از سطح تحلیل علمی به سطح شعارهای سیاسی فروکاسته خواهد شد.

بر همین اساس، این پژوهش بر آن است که پرسش اصلی، «فدرالیسم یا دولت متمرکز؟» نیست، بلکه «کدام ساختار سیاسی می‌تواند با واقعیت‌های افغانستان سازگارتر باشد و بیشترین ظرفیت را برای تحقق عدالت، مشارکت، کارآمدی و ثبات فراهم آورد؟» است. بنابراین، فدرالیسم نه مقصد نهایی پژوهش، بلکه یکی از گزینه‌هایی است که باید با همین معیارها سنجیده شود.

فدرالیسم زمانی معنا پیدا می‌کند که به عنوان پاسخی به مسائل مشخص دولت و جامعه مطرح شود، نه به عنوان هدفی مستقل. از این رو، بحث اصلی در افغانستان نباید بر سر نام نظام سیاسی، بلکه بر سر توانایی آن نظام در حل مشکلات بنیادین کشور باشد. هر الگویی که بتواند انحصار قدرت را مهار کند، مشارکت شهروندان را گسترش دهد، ظرفیت دولت را افزایش دهد و عدالت را در توزیع قدرت و منابع تأمین کند، شایسته بررسی است؛ خواه این الگو فدرال باشد، خواه غیرمتمرکز یا حتی شکل اصلاح‌شده‌ای از دولت متمرکز.

سخن پایانی

این پژوهش با بررسی نظریه‌های دولت، مفهوم فدرالیسم، تجربه کشورهای مختلف و واقعیت‌های تاریخی افغانستان، به این نتیجه رسید که هیچ نسخه آماده‌ای برای حل بحران دولت در این کشور وجود ندارد. نه تمرکزگرایی، به خودی خود، علت همه بحران‌هاست و نه فدرالیسم، به خودی خود، درمان همه آنها.

آنچه افغانستان را در بیش از یک قرن گذشته با بحران روبه‌رو ساخته، تنها شکل سازمان سیاسی نبوده، بلکه ناتوانی در ایجاد دولتی بوده است که هم از ظرفیت لازم برای اعمال حاکمیت قانون برخوردار باشد و هم از مشروعیتی که از مشارکت آزادانه و برابر شهروندان سرچشمه می‌گیرد.

از این منظر، آینده افغانستان نه در تقلید از الگوهای آماده، بلکه در توانایی آن برای آفرینش الگویی متناسب با تاریخ، جامعه، اقتصاد و جغرافیای خود نهفته است؛ الگویی که بتواند میان وحدت و تنوع، اقتدار و آزادی، کارآمدی و عدالت، و دولت و جامعه تعادلی پایدار برقرار سازد.

اگر این پژوهش توانسته باشد یک دستاورد داشته باشد، آن دستاورد شاید این باشد که بحث فدرالیسم را از سطح شعارهای سیاسی به سطح پرسش‌های بنیادین علوم سیاسی بازگرداند؛ پرسش از ماهیت دولت، حدود قدرت، حقوق شهروندان و شیوه سازمان‌دهی جامعه.

در نهایت، ارزش هر نظام سیاسی نه در عنوان آن، بلکه در توانایی آن برای تأمین آزادی، عدالت، امنیت، مشارکت و کرامت انسانی است. دولت متمرکز، دولت غیرمتمرکز یا دولت فدرال، همگی ابزارهایی برای تحقق این اهداف‌اند، نه خودِ هدف.

از این رو، پرسش اساسی افغانستان این نیست که «کدام نام» برای دولت آینده برگزیده شود، بلکه این است که چگونه می‌توان دولتی ساخت که همه شهروندان، بدون تمایز قومی، زبانی، مذهبی یا منطقه‌ای، آن را دولت خود بدانند و قانون را برتر از اراده صاحبان قدرت ببینند.

آیا افغانستان به فدرالیسم نیاز دارد؟

کدام نوع فدرالیسم با شرایط افغانستان سازگارتر است؟

اگر افغانستان روزی تصمیم بگیرد ساختار سیاسی خود را اصلاح کند و فدرالیسم یکی از گزینه‌های پیشِ روی آن باشد، کدام الگوی فدرالیسم بیشترین سازگاری را با واقعیت‌های این کشور خواهد داشت؟

پاسخ به این پرسش نه بر پایهٔ ترجیحات سیاسی، بلکه بر اساس معیارهایی ارائه می‌شود که در فصل‌های پیشین استخراج شده‌اند.

این معیارها عبارت‌اند از:

• حفظ وحدت سیاسی و تمامیت ارضی؛

• جلوگیری از انحصار قدرت؛

• افزایش مشارکت سیاسی شهروندان؛

• امکان ادارهٔ مؤثر کشور؛

• سازگاری با ساختار اجتماعی و جغرافیایی افغانستان؛

• تأمین عدالت در توزیع منابع؛

• تضمین حقوق اقلیت‌ها؛

• و تقویت ظرفیت دولت.

بر پایهٔ این معیارها، اکنون می‌توان گونه‌های مختلف فدرالیسم را یک‌به‌یک ارزیابی کرد.

۱. فدرالیسم قومی

فدرالیسم قومی بر این فرض استوار است که واحدهای تشکیل‌دهنده فدراسیون بر پایه هویت‌های قومی سازمان یابند. در این الگو، هدف اصلی آن است که هر گروه قومی از خودگردانی سیاسی برخوردار گردد و احساس حذف یا سلطه گروه‌های دیگر کاهش یابد.

در نگاه نخست، این الگو ممکن است برای افغانستان جذاب به نظر برسد؛ زیرا جامعه افغانستان از تنوع قومی برخوردار است و بخش مهمی از مطالبات سیاسی نیز در دهه‌های اخیر با زبان قومیت بیان شده است. از همین رو، برخی از مدافعان فدرالیسم، هرچند گاه به صراحت از این اصطلاح استفاده نمی‌کنند، عملاً به الگویی نزدیک می‌شوند که مرزبندی واحدهای فدرال با پراکندگی قومی هم‌پوشانی پیدا می‌کند.

اما بررسی دقیق‌تر نشان می‌دهد که این الگو با دشواری‌های جدی روبه‌رو است.

نخست آنکه افغانستان، برخلاف تصور رایج، کشوری با مرزهای قومی روشن و جدا از یکدیگر نیست. تقریباً در همه ولایت‌ها و ولسوالی‌های کشور، گروه‌های مختلف قومی در کنار یکدیگر زندگی می‌کنند. هیچ منطقه وسیعی وجود ندارد که بتوان آن را کاملاً متعلق به یک قوم دانست. از این رو، هرگونه مرزبندی قومی، ناگزیر گروه‌هایی را در درون واحدهای فدرال به اقلیت تبدیل خواهد کرد.

دوم آنکه تجربه تاریخی نشان می‌دهد که هویت‌های قومی در افغانستان، پدیده‌هایی ثابت و منزوی نبوده‌اند. مهاجرت، شهرنشینی، ازدواج‌های میان‌گروهی، جابه‌جایی‌های جمعیتی و دگرگونی‌های اقتصادی، طی دهه‌های گذشته، مرزهای سنتی را دستخوش تغییر کرده‌اند. بنابراین، هرگونه تثبیت حقوقی این مرزها، ممکن است پویایی طبیعی جامعه را محدود سازد.

سوم آنکه تجربه برخی کشورها، به‌ویژه اتیوپیا، نشان می‌دهد که اگر واحدهای فدرال عمدتاً بر پایه قومیت تعریف شوند، رقابت سیاسی نیز به تدریج در قالب رقابت قومی سازمان می‌یابد. در چنین شرایطی، انتخابات بیش از آنکه رقابت برنامه‌ها باشد، به رقابت هویت‌ها تبدیل می‌شود و هر اختلاف سیاسی، رنگ قومی به خود می‌گیرد.

چهارم آنکه این الگو، مسئله اقلیت‌های درون هر واحد فدرال را حل نمی‌کند، بلکه آن را به سطحی دیگر منتقل می‌سازد. اگر امروز نگرانی از سلطه اکثریت در سطح ملی مطرح است، در یک نظام کاملاً قومی، این نگرانی می‌تواند در سطح ایالت‌ها نیز تکرار شود. از این رو، فدرالیسم قومی، به خودی خود، تضمینی برای تحقق برابری شهروندی نیست.

البته این نقدها به معنای نادیده گرفتن مسئله قومی نیست. واقعیت آن است که احساس تبعیض و حذف سیاسی در میان بخش‌هایی از جامعه افغانستان وجود داشته و این احساس، یکی از عوامل طرح فدرالیسم بوده است. اما پاسخ به این مسئله، لزوماً در تبدیل مرزهای هویتی به مرزهای حقوقی خلاصه نمی‌شود. تجربه جهانی نشان می‌دهد که به رسمیت شناختن تنوع فرهنگی، مشارکت برابر در قدرت، تضمین حقوق زبانی و توزیع عادلانه منابع، می‌تواند بدون مرزبندی قومی نیز تحقق یابد.

بر اساس معیارهای این پژوهش، فدرالیسم قومی، هرچند می‌کوشد به مسئله مشارکت گروه‌های قومی پاسخ دهد، اما در شرایط کنونی افغانستان، با مخاطراتی جدی روبه‌رو است. درهم‌تنیدگی جمعیت، فقدان مرزهای قومی روشن، خطر تثبیت شکاف‌های هویتی و احتمال انتقال منازعات از سطح ملی به سطح واحدهای فدرال، موجب می‌شود که این الگو نتواند به عنوان مناسب‌ترین گزینه برای سازمان‌دهی آینده دولت افغانستان تلقی شود.

۲ . فدرالیسم سرزمینی؛ گزینه‌ای واقع‌بینانه‌تر؟

برخلاف فدرالیسم قومی، فدرالیسم سرزمینی بر این اصل استوار است که واحدهای تشکیل‌دهنده فدراسیون نه بر مبنای هویت‌های قومی، بلکه بر اساس معیارهای جغرافیایی، تاریخی، اقتصادی، اداری و جمعیتی سازمان یابند. در این الگو، هدف آن نیست که هر قوم دارای قلمرو سیاسی ویژه خود باشد، بلکه مقصود، توزیع کارآمدتر قدرت، نزدیک‌تر شدن حکومت به شهروندان و افزایش مشارکت محلی در اداره امور است.

امروزه بسیاری از دولت‌های فدرال موفق جهان، از جمله آلمان، تا حد زیادی بر چنین منطقی استوارند. در این کشورها، ایالت‌ها بیش از آنکه نماینده یک قوم یا ملت باشند، واحدهای اداری و سیاسی‌اند که در چارچوب قانون اساسی، بخشی از اختیارات حکومت را اعمال می‌کنند. وفاداری شهروندان نیز در درجه نخست به قانون اساسی و دولت ملی است، نه به واحدهای فدرال.

این ویژگی، فدرالیسم سرزمینی را برای افغانستان به گزینه‌ای قابل تأمل تبدیل می‌کند. زیرا یکی از مشکلات اساسی کشور، نه صرف وجود تنوع قومی، بلکه تمرکز شدید تصمیم‌گیری، ضعف حکومت‌های محلی و فاصله میان مرکز و پیرامون است. اگر این مشکلات از طریق واگذاری بخشی از صلاحیت‌های اداری، مالی و اجرایی به واحدهای منطقه‌ای کاهش یابد، بدون آنکه مرزبندی سیاسی بر پایه قومیت صورت گیرد، بخشی از اهداف مدافعان تمرکززدایی نیز تحقق خواهد یافت.

با این همه، فدرالیسم سرزمینی نیز با پرسش‌های دشواری روبه‌رو است که نمی‌توان از آنها چشم پوشید.

نخست، مرزبندی واحدهای فدرال بر چه اساسی انجام خواهد شد؟ تقسیمات کنونی ولایت‌ها، بیشتر محصول ضرورت‌های اداری و تحولات تاریخی‌اند و نه نتیجه یک طرح جامع برای ایجاد واحدهای خودگردان. اگر قرار باشد چند ولایت در قالب یک ایالت سازمان یابند، معیار این ترکیب چه خواهد بود؟ پیوندهای اقتصادی؟ همجواری جغرافیایی؟ ظرفیت مالی؟ یا سابقه تاریخی؟

دوم، تفاوت‌های اقتصادی میان مناطق افغانستان بسیار چشمگیر است. برخی مناطق از منابع طبیعی، زمین‌های حاصلخیز یا موقعیت‌های تجاری برخوردارند، در حالی که برخی دیگر با کمبود شدید منابع روبه‌رو هستند. اگر نظامی برای بازتوزیع درآمد میان ایالت‌ها وجود نداشته باشد، این تفاوت‌ها می‌تواند به گسترش نابرابری‌های منطقه‌ای بینجامد. بنابراین، فدرالیسم سرزمینی بدون ایجاد یک نظام مالی عادلانه، با دشواری‌های جدی روبه‌رو خواهد شد.

سوم، ظرفیت اداری واحدهای محلی نیز یکسان نیست. برخی ولایت‌ها از نیروی انسانی متخصص، مراکز علمی و نهادهای اداری نسبتاً گسترده‌تری برخوردارند، اما برخی دیگر هنوز برای انجام ابتدایی‌ترین وظایف اجرایی به حکومت مرکزی وابسته‌اند. انتقال اختیارات، بدون انتقال ظرفیت، نه تنها کارآمدی را افزایش نمی‌دهد، بلکه ممکن است ناکارآمدی را از مرکز به مناطق منتقل کند.

چهارم، باید جایگاه حکومت مرکزی نیز به روشنی تعریف شود. در همه نظام‌های فدرال موفق، دولت مرکزی همچنان مسئول حوزه‌هایی چون سیاست خارجی، دفاع ملی، پول ملی، سیاست‌های کلان اقتصادی و حفاظت از قانون اساسی است. اگر این حدود به روشنی مشخص نشود، اختلاف میان مرکز و ایالت‌ها می‌تواند به بحران‌های مستمر سیاسی تبدیل گردد.

از سوی دیگر، یکی از مزیت‌های مهم فدرالیسم سرزمینی آن است که رقابت سیاسی را از چارچوب صرفاً قومی خارج می‌کند. در این الگو، واحدهای فدرال می‌توانند بر پایه برنامه‌های توسعه، مدیریت اقتصادی، کیفیت خدمات عمومی و کارآمدی اداری با یکدیگر رقابت کنند. بدین ترتیب، انگیزه نخبگان محلی نیز از بسیج صرف هویت‌های قومی، به سمت ارائه برنامه‌های بهتر برای اداره مناطق سوق داده می‌شود.

البته تحقق چنین وضعیتی، به شرطی امکان‌پذیر است که نظام انتخاباتی، احزاب سیاسی و نهادهای نظارتی نیز از منطق شهروندی پیروی کنند. در غیر این صورت، حتی در یک فدرالیسم سرزمینی نیز این احتمال وجود دارد که رقابت‌های قومی در قالب جدیدی ادامه یابد.

از این رو، فدرالیسم سرزمینی را نباید صرفاً یک تقسیم اداری قلمداد کرد. این الگو زمانی می‌تواند موفق باشد که با اصلاحات گسترده در نظام اداری، قضایی، مالی و انتخاباتی همراه شود. بدون چنین اصلاحاتی، تغییر نقشه اداری کشور، به تنهایی، قادر به تغییر شیوه حکمرانی نخواهد بود.

بر پایه معیارهای این پژوهش، فدرالیسم سرزمینی نسبت به فدرالیسم قومی، ظرفیت بیشتری برای انطباق با شرایط افغانستان دارد. این الگو می‌تواند بدون تبدیل مرزهای قومی به مرزهای سیاسی، زمینه تمرکززدایی، افزایش مشارکت محلی و بهبود مدیریت منطقه‌ای را فراهم آورد. با این حال، موفقیت آن منوط به وجود دولت مرکزی توانمند، نظام مالی عادلانه، نهادهای مستقل، قانون اساسی شفاف و میکانیسم‌های مؤثر برای حل اختلاف میان مرکز و واحدهای فدرال است. در غیاب این پیش‌شرط‌ها، فدرالیسم سرزمینی نیز ممکن است با همان مشکلاتی روبه‌رو شود که امروز دولت متمرکز با آنها دست‌وپنجه نرم می‌کند.

۳ . آیا فدرالیسم نامتقارن می‌تواند راه‌حل باشد؟

برخی از نظریه‌پردازان پیشنهاد می‌کنند که همه واحدهای تشکیل‌دهنده یک کشور، لزوماً نباید از اختیارات یکسان برخوردار باشند. بر اساس این دیدگاه، ممکن است مناطقی که از ویژگی‌های تاریخی، فرهنگی، اقتصادی یا جغرافیایی متفاوتی برخوردارند، صلاحیت‌های بیشتری نسبت به سایر مناطق داشته باشند. این الگو که در علوم سیاسی «فدرالیسم نامتقارن» نامیده می‌شود، در برخی کشورها برای پاسخ به شرایط خاص تاریخی به کار گرفته شده است.

در نگاه نخست، ممکن است چنین الگویی برای افغانستان نیز جذاب به نظر برسد، زیرا برخی مناطق کشور از نظر موقعیت جغرافیایی، بافت اجتماعی یا مسائل امنیتی ویژگی‌های متفاوتی دارند. با این حال، پرسش اساسی آن است که معیار اعطای اختیارات بیشتر چه خواهد بود و چگونه می‌توان از تبدیل این تفاوت‌ها به منشأ نارضایتی سایر مناطق جلوگیری کرد؟

در شرایطی که هنوز درباره بسیاری از مسائل بنیادین، از جمله تقسیم منابع، حدود اختیارات حکومت مرکزی و میکانیسم حل اختلاف، اجماع ملی وجود ندارد، اجرای فدرالیسم نامتقارن می‌تواند بیش از آنکه به حل مسئله کمک کند، مناقشات تازه‌ای درباره امتیازهای منطقه‌ای ایجاد کند. از این رو، این الگو هرچند از نظر نظری قابل بررسی است، اما در شرایط کنونی افغانستان با پیچیدگی‌های فراوانی روبه‌رو خواهد بود.

فدرالیسم نامتقارن، در وضعیت کنونی افغانستان، بیش از آنکه یک راه‌حل عملی باشد، الگویی است که اجرای آن به سطح بسیار بالایی از اعتماد سیاسی، ظرفیت نهادی و توافق ملی نیاز دارد؛ شرایطی که تحقق آنها، خود مستلزم طی شدن مرحله‌ای طولانی از دولت‌سازی و نهادسازی است.

۴. آیا افغانستان به الگوی بومی خود نیاز دارد؟

بررسی تطبیقی نظریه‌های فدرالیسم و تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد که هیچ الگوی آماده‌ای برای افغانستان وجود ندارد. فدرالیسم قومی، با توجه به درهم‌تنیدگی جمعیت و خطر نهادینه شدن شکاف‌های هویتی، با مخاطرات جدی همراه است. فدرالیسم نامتقارن نیز به دلیل نیاز به ظرفیت نهادی بالا و اجماع سیاسی گسترده، در شرایط کنونی دشوار می‌نماید. در مقابل، اگر افغانستان در آینده به سوی تمرکززدایی بنیادین حرکت کند، الگویی مبتنی بر فدرالیسم سرزمینی، همراه با همکاری میان مرکز و واحدهای محلی، تضمین حقوق شهروندی، بازتوزیع عادلانه منابع و حاکمیت قانون، بیش از سایر الگوها با واقعیت‌های کشور سازگار خواهد بود. با این همه، حتی چنین الگویی نیز تنها در چارچوب یک پروژه فراگیر دولت‌سازی، نهادسازی و توسعه سیاسی قابل تحقق است.

پیش‌شرط‌های موفقیت هر اصلاح ساختاری در افغانستان

اصلاح ساختار، پیش از اصلاح نقشه

تا اینجا دانسته شد بحران دولت در افغانستان را نمی‌توان تنها به تمرکز قدرت یا نبود فدرالیسم فروکاست. همان‌گونه که تمرکزگرایی به خودی خود علت همه مشکلات نیست، فدرالیسم نیز به تنهایی درمان همه بحران‌ها نخواهد بود. تجربه تاریخی کشورهای مختلف نشان می‌دهد که موفقیت هر ساختار سیاسی، بیش از آنکه به شکل حقوقی آن وابسته باشد، به کیفیت نهادهایی بستگی دارد که آن ساختار را به اجرا درمی‌آورند.

از همین رو، پیش از آنکه درباره نوع سازمان سیاسی آینده افغانستان تصمیم گرفته شود، باید به این پرسش پاسخ داد که آیا پیش‌شرط‌های لازم برای موفقیت هرگونه اصلاح ساختاری وجود دارد یا خیر. اگر این پیش‌شرط‌ها فراهم نباشند، حتی مناسب‌ترین الگوی حقوقی نیز ممکن است در عمل با ناکامی روبه‌رو شود.

۱. دولت قانون‌مدار

نخستین شرط، شکل‌گیری دولتی است که اقتدار خود را نه از اراده افراد یا گروه‌های مسلط، بلکه از قانون به دست آورد. در چنین دولتی، قانون بر همه، از شهروند عادی گرفته تا عالی‌ترین مقام سیاسی، به یکسان حکومت می‌کند.

بدون حاکمیت قانون، نه دولت متمرکز می‌تواند از استبداد جلوگیری کند و نه دولت فدرال از منازعات میان مرکز و واحدهای محلی. قانون، ستون مشترک همه نظام‌های موفق سیاسی است.

۲. ظرفیت نهادی دولت

فدرالیسم به معنای تقسیم قدرت است، اما تقسیم قدرت زمانی معنا دارد که قدرتی سازمان‌یافته و نهادهایی کارآمد برای تقسیم وجود داشته باشند.

اگر دولت نتواند مالیات جمع‌آوری کند، خدمات عمومی ارائه دهد، امنیت را برقرار سازد و تصمیمات قانونی را در سراسر کشور اجرا کند، انتقال بخشی از صلاحیت‌ها به حکومت‌های محلی نیز مشکل را حل نخواهد کرد. در چنین وضعیتی، تنها مراکز بیشتری از ضعف اداری ایجاد خواهد شد.

بنابراین، افزایش ظرفیت دولت، پیش‌شرط هرگونه تمرکززدایی است.

۳. نظام مالی پایدار

هیچ نظام فدرالی بدون نظام مالی شفاف و پایدار دوام نمی‌آورد.

واحدهای فدرال باید بدانند منابع درآمدشان چیست، چه سهمی از مالیات‌ها دریافت می‌کنند، چه مسئولیت‌هایی دارند و چگونه می‌توانند خدمات عمومی را تأمین کنند. در عین حال، دولت مرکزی نیز باید از منابع کافی برای انجام وظایف ملی، از جمله دفاع، سیاست خارجی، مدیریت بحران و بازتوزیع منابع برخوردار باشد.

در افغانستان، وابستگی تاریخی دولت به کمک‌های خارجی و ضعف نظام مالیاتی، یکی از بزرگ‌ترین چالش‌های هرگونه اصلاح ساختاری خواهد بود.

۴. نظام عادلانه بازتوزیع منابع

یکی از تفاوت‌های مهم میان دولت فدرال و دولت متمرکز، شیوه توزیع منابع مالی است.

در همه فدراسیون‌های موفق، مناطق ثروتمند بخشی از درآمد خود را از طریق میکانیسم‌های قانونی در اختیار مناطق کمتر توسعه‌یافته قرار می‌دهند. هدف این سیاست، جلوگیری از تعمیق شکاف‌های منطقه‌ای و حفظ همبستگی ملی است.

اگر چنین سازوکاری وجود نداشته باشد، فدرالیسم ممکن است به جای کاهش نابرابری، آن را تشدید کند.

۵. احزاب فراگیر و فرهنگ سیاسی شهروندی

هیچ نظام سیاسی صرفاً با تغییر قانون اساسی دگرگون نمی‌شود.

اگر احزاب سیاسی همچنان بر پایه تعلقات قومی، زبانی یا منطقه‌ای سازمان یابند، حتی در بهترین نظام فدرالی نیز رقابت‌های سیاسی به رقابت‌های هویتی تبدیل خواهد شد.

از این رو، گسترش احزاب ملی، رسانه‌های مستقل، جامعه مدنی و فرهنگ شهروندی، از پیش‌شرط‌های اساسی هرگونه اصلاح ساختاری است.

۶ . دادگاه قانون اساسی مستقل

در نظام‌های فدرال، اختلاف میان دولت مرکزی و حکومت‌های محلی اجتناب‌ناپذیر است.

پرسش این است که چه نهادی مرجع نهایی حل این اختلاف‌ها خواهد بود؟

تجربه کشورهای مختلف نشان می‌دهد که بدون یک دادگاه قانون اساسی مستقل و مورد اعتماد، اختلافات سیاسی به آسانی می‌توانند به بحران‌های نهادی تبدیل شوند.

۷. توافق ملی

شاید مهم‌ترین شرط موفقیت هر اصلاح ساختاری، وجود حداقلی از توافق سیاسی و اجتماعی باشد.

فدرالیسم، اگر به عنوان برنامه یک حزب، یک قوم یا یک جریان سیاسی معرفی شود، احتمال موفقیت اندکی خواهد داشت. اما اگر در نتیجه گفت‌وگوی ملی و بر پایه توافق نیروهای مختلف سیاسی شکل گیرد، چانس پایداری آن بسیار بیشتر خواهد بود.

بررسی تجربه افغانستان و دیگر کشورها نشان می‌دهد که هیچ اصلاح ساختاری، اعم از فدرالیسم یا تمرکززدایی، بدون دولت قانون‌مدار، ظرفیت نهادی، نظام مالی پایدار، نهادهای مستقل، فرهنگ شهروندی و توافق ملی، به موفقیت پایدار نخواهد رسید. از این رو، این عوامل نه نتایج اصلاحات، بلکه پیش‌شرط‌های آن به شمار می‌روند.

پایان

دولت، فدرالیسم و مسئله افغانستان-(بخش ششم)

 

زموږ انګلیسي ویبپاڼه: