دولت، فدرالیسم و مسئله افغانستان-(بخش ششم)

دولت، فدرالیسم و مسئله افغانستان
پژوهشی در نظریه دولت و امکان‌سنجی فدرالیسم

(بخش ششم)

پیوسته به گذشته

تجربه نظام‌های فدرال

چرا برخی نظام‌های فدرال موفق شده‌اند؟

۱. وجود قانون اساسی مورد توافق

نخستین ویژگی مشترک نظام‌های فدرال موفق، وجود قانون اساسی‌ای است که از مشروعیت گسترده برخوردار باشد. در این کشورها، قانون اساسی تنها یک سند حقوقی نیست، بلکه چارچوب مشترکی است که همه واحدهای تشکیل‌دهنده، قواعد بازی سیاسی را در درون آن پذیرفته‌اند.

هرگاه یکی از بازیگران اصلی، قانون اساسی را فاقد مشروعیت بداند یا آن را صرفاً ابزار سلطه گروهی خاص تلقی کند، اختلاف‌های سیاسی به سرعت به اختلاف‌های ساختاری تبدیل می‌شوند. در چنین وضعیتی، حتی دقیق‌ترین تقسیم صلاحیت‌ها نیز نمی‌تواند از بروز بحران جلوگیری کند.

به همین دلیل، بسیاری از پژوهشگران بر این باورند که موفقیت نظام‌های فدرال، پیش از آنکه به متن قانون اساسی وابسته باشد، به میزان پذیرش آن از سوی نیروهای سیاسی و جامعه بستگی دارد.

۲. نهادهای سیاسی پایدار

دومین ویژگی مشترک، وجود نهادهای سیاسی باثبات است. فدرالیسم بر پایه همکاری مداوم میان سطوح مختلف حکومت استوار است و این همکاری بدون نهادهای قابل اعتماد امکان‌پذیر نیست.

پارلمان، دادگاه قانون اساسی، احزاب سیاسی، نهادهای انتخاباتی و دستگاه اداری باید بتوانند مستقل از تغییر دولت‌ها به کار خود ادامه دهند. اگر هر تغییر سیاسی به دگرگونی کامل نهادها بینجامد، نظام فدرال نیز به تدریج دچار بی‌ثباتی خواهد شد.

به همین دلیل، در بسیاری از کشورهای موفق، عمر نهادها از عمر دولت‌ها بیشتر است و همین استمرار نهادی، امکان حل مسالمت‌آمیز اختلاف‌ها را فراهم می‌آورد.

۳. فرهنگ مصالحه

شاید مهم‌ترین عامل موفقیت فدرالیسم، نه در قانون اساسی و نه در ساختار اداری، بلکه در فرهنگ سیاسی جامعه نهفته باشد.

در نظام‌های فدرال، اختلاف میان حکومت مرکزی و واحدهای فدرال امری طبیعی است. آنچه اهمیت دارد، شیوه برخورد با این اختلاف‌هاست. اگر همه طرف‌ها آماده گفت‌وگو، مذاکره و سازش باشند، اختلاف‌ها معمولاً در چارچوب قانون حل می‌شوند. اما اگر رقابت سیاسی به رقابت برای حذف کامل طرف مقابل تبدیل شود، حتی دقیق‌ترین ساختار حقوقی نیز کارایی خود را از دست می‌دهد.

از این رو، بسیاری از پژوهشگران، فرهنگ مصالحه را یکی از سرمایه‌های نامرئی دولت‌های فدرال می‌دانند؛ سرمایه‌ای که در متن قانون اساسی نوشته نشده، اما بدون آن، قانون اساسی نیز به‌تنهایی قادر به حفظ نظام نخواهد بود.

۴. توسعه اقتصادی و کاهش نابرابری

تجربه جهانی نشان می‌دهد که فدرالیسم زمانی کارآمدتر است که شکاف‌های اقتصادی میان مناطق مختلف، در حدی باشد که امکان همبستگی ملی را از میان نبرد.

در بسیاری از نظام‌های فدرال، میکانیسم‌هایی برای انتقال بخشی از منابع مالی از مناطق ثروتمند به مناطق محروم پیش‌بینی شده است. هدف از این سیاست‌ها آن است که تفاوت‌های اقتصادی به احساس محرومیت دائمی و رقابت سیاسی میان واحدهای فدرال تبدیل نشود.

به همین دلیل، در بسیاری از کشورها، فدرالیسم با نوعی همبستگی مالی همراه است و دولت مرکزی نقشی مهم در بازتوزیع منابع ایفا می‌کند.

آلمان؛ فدرالیسم بر پایه نهادهای پایدار

آلمان یکی از موفق‌ترین نمونه‌های فدرالیسم معاصر به شمار می‌رود، اما موفقیت این نظام را نمی‌توان صرفاً به ساختار فدرال آن نسبت داد. فدرالیسم در آلمان بخشی از مجموعه‌ای از نهادهای حقوقی، سیاسی و اداری است که در کنار یکدیگر عمل می‌کنند. به همین دلیل، بسیاری از پژوهشگران بر این باورند که اگر همین ساختار حقوقی در کشوری فاقد این نهادها اجرا شود، الزاماً به همان نتایج نخواهد انجامید.

پس از جنگ جهانی دوم، تدوین‌کنندگان قانون اساسی آلمان کوشیدند از بازگشت تمرکز شدید قدرت که زمینه‌ساز استبداد شده بود جلوگیری کنند. قانون اساسی جدید، ضمن حفظ وحدت کشور، اختیارات قابل توجهی را به ایالت‌ها واگذار کرد. با این حال، این واگذاری به معنای استقلال کامل ایالت‌ها نبود، بلکه بر همکاری مستمر میان دولت فدرال و حکومت‌های ایالتی استوار شد.

در نظام سیاسی آلمان، بسیاری از قوانین در سطح فدرال تصویب می‌شوند، اما اجرای آنها بر عهده دولت‌های ایالتی است. این شیوه، که در ادبیات علوم سیاسی از آن با عنوان «فدرالیسم همکاری‌محور» یاد می‌شود، سبب شده است که وحدت سیاست‌گذاری ملی با انعطاف‌پذیری اجرایی در سطح محلی تلفیق شود. از این رو، رابطه میان مرکز و ایالت‌ها بیش از آنکه رابطه رقابت باشد، رابطه همکاری و تقسیم وظایف است.

عامل مهم دیگر، وجود دستگاه اداری حرفه‌ای و نسبتاً مستقل از تحولات سیاسی است. تغییر دولت‌ها، به معنای فروپاشی ساختار اداری یا جایگزینی گسترده مدیران نیست. همین ثبات نهادی، امکان اجرای هماهنگ سیاست‌های عمومی را در سراسر کشور فراهم می‌آورد.

در کنار آن، دادگاه قانون اساسی فدرال جایگاه ویژه‌ای در حفظ تعادل میان حکومت مرکزی و ایالت‌ها دارد. اختلاف‌های حقوقی، به جای آنکه به بحران‌های سیاسی تبدیل شوند، از طریق نهادهای قضایی حل‌وفصل می‌گردند. این امر، اعتماد متقابل میان سطوح مختلف حکومت را تقویت کرده و از تبدیل اختلاف‌های اداری به منازعات ساختاری جلوگیری کرده است.

نظام مالی آلمان نیز بر اصل همبستگی استوار است. ایالت‌هایی که از توان اقتصادی بیشتری برخوردارند، از طریق میکانیسم‌های قانونی در تأمین بخشی از هزینه‌های ایالت‌های کم‌برخوردار مشارکت می‌کنند. هدف این سیاست، جلوگیری از آن است که تفاوت‌های اقتصادی به شکاف‌های سیاسی پایدار تبدیل شوند. در نتیجه، فدرالیسم آلمان نه تنها به توزیع قدرت، بلکه به نوعی توزیع مسئولیت و همبستگی مالی نیز انجامیده است.

با این همه، فدرالیسم آلمان نیز بدون چالش نبوده است. گاه پیچیدگی تقسیم صلاحیت‌ها موجب کندی تصمیم‌گیری شده و هماهنگی میان دولت فدرال و ایالت‌ها زمان‌بر بوده است. همچنین، برخی منتقدان معتقدند که همکاری گسترده میان سطوح مختلف حکومت، در مواردی مسئولیت‌پذیری سیاسی را کاهش داده و تشخیص اینکه کدام نهاد مسئول یک سیاست عمومی است، برای شهروندان دشوار شده است. با وجود این انتقادها، بیشتر پژوهشگران بر این باورند که دستاوردهای این نظام، به‌ویژه در حفظ ثبات سیاسی و توسعه متوازن، بر کاستی‌های آن غلبه داشته است.

آنچه تجربه آلمان را از بسیاری دیگر از نظام‌های فدرال متمایز می‌سازد، این است که موفقیت آن بیش از آنکه محصول تقسیم قدرت باشد، نتیجه استقرار نهادهای پایدار، فرهنگ همکاری میان سطوح مختلف حکومت و حاکمیت قانون است. به بیان دیگر، فدرالیسم در آلمان بر بستری از نهادهای کارآمد بنا شده است و همین بستر، امکان عملکرد مؤثر آن را فراهم کرده است.

افغانستان؛ آزمون فدرالیسم در پرتو واقعیت‌های تاریخی، اجتماعی و سیاسی

چرا دولت در افغانستان به یک دولت فراگیر تبدیل نشد؟

یکی از بنیادی‌ترین پرسش‌های اندیشه سیاسی افغانستان این است که چرا دولت، با وجود بیش از یک و نیم قرن تلاش برای تمرکز قدرت، گسترش دستگاه اداری و ایجاد نهادهای حکومتی، هرگز نتوانسته است به نهادی فراگیر و مورد پذیرش همه شهروندان تبدیل شود. این پرسش، تنها برای فهم گذشته اهمیت ندارد، بلکه نقطه آغاز هر بحثی درباره آینده نظام سیاسی کشور، از جمله فدرالیسم، تمرکززدایی یا هر الگوی دیگر سازمان‌دهی قدرت است.

در بسیاری از نوشته‌های سیاسی، علت بحران دولت در افغانستان به یک عامل واحد فروکاسته می‌شود. برخی، تمرکز قدرت را منشأ همه مشکلات می‌دانند؛ گروهی دیگر، ساختار قومی جامعه را عامل اصلی معرفی می‌کنند؛ شماری نیز همه چیز را به مداخلات خارجی یا عقب‌ماندگی اقتصادی نسبت می‌دهند. هر یک از این عوامل بی‌تردید در شکل‌گیری بحران نقش داشته‌اند، اما هیچ‌یک به تنهایی نمی‌تواند پیچیدگی مسئله را توضیح دهد. دولت در افغانستان، محصول برهم‌کنش مجموعه‌ای از عوامل تاریخی، اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و بین‌المللی است و از همین رو، تحلیل آن نیز باید چندبعدی باشد.

پیش از هر چیز، باید میان «دولت» و «حکومت» تمایز قائل شد؛ تمایزی که در بسیاری از مباحث سیاسی افغانستان نادیده گرفته می‌شود. حکومت، نهادی است که برای دوره‌ای محدود قدرت اجرایی را در دست دارد و با تغییر نظام سیاسی یا انتخابات تغییر می‌کند. اما دولت، مجموعه‌ای از نهادهای پایدار حقوقی، اداری و سیاسی است که وظیفه اعمال حاکمیت، اجرای قانون و ارائه خدمات عمومی را بر عهده دارد. بحران افغانستان، بیش از آنکه ناشی از جابه‌جایی حکومت‌ها باشد، به ضعف تاریخی دولت به عنوان یک نهاد بازمی‌گردد.

یکی از ویژگی‌های مهم دولت در افغانستان آن بوده است که در بیشتر دوره‌های تاریخی، اقتدار آن در سراسر قلمرو کشور به یک اندازه گسترش نیافته است. دولت در برخی مناطق از قدرت اجرایی بیشتری برخوردار بوده و در برخی دیگر، ناگزیر از سازش با قدرت‌های محلی، رهبران قومی، فرماندهان نظامی، روحانیون یا شبکه‌های سنتی بوده است. در نتیجه، رابطه دولت و جامعه، غالباً بر پایه نوعی توازن میان اقتدار رسمی و قدرت‌های غیررسمی شکل گرفته است.

عامل دیگری که در شکل‌گیری این وضعیت نقش داشته، ساختار اجتماعی افغانستان است. جامعه افغانستان از دیرباز، جامعه‌ای متنوع از نظر قومی، زبانی، مذهبی و منطقه‌ای بوده است. این تنوع، به خودی خود، نه مانعی برای تشکیل دولت بوده و نه علت بحران‌های سیاسی. آنچه اهمیت داشته، نحوه مدیریت این تنوع و میزان موفقیت دولت در تبدیل گروه‌های گوناگون به شهروندانی با حقوق برابر بوده است. در مواردی که دولت نتوانسته است چنین اعتمادی ایجاد کند، هویت‌های محلی، قومی و قبیله‌ای به مهم‌ترین چارچوب سازمان‌یابی سیاسی تبدیل شده‌اند.

در کنار این عوامل، باید به ضعف تاریخی نهادهای اداری نیز توجه کرد. دولت زمانی می‌تواند فراگیر باشد که قانون، مالیات، آموزش، امنیت و خدمات عمومی را به گونه‌ای نسبتاً برابر در سراسر کشور اعمال کند. اما در افغانستان، محدودیت منابع، جنگ‌های طولانی، وابستگی مالی به کمک‌های خارجی و بی‌ثباتی سیاسی، مانع شکل‌گیری چنین ظرفیتی شده است. در نتیجه، دولت اغلب بیش از آنکه بر نهادهای پایدار تکیه کند، به اشخاص، ائتلاف‌های موقت و مناسبات سیاسی متغیر وابسته بوده است.

از سوی دیگر، موقعیت جیوپولیتیکی افغانستان نیز بر روند دولت‌سازی تأثیر عمیقی گذاشته است. قرار گرفتن در چهارراه رقابت قدرت‌های منطقه‌ای و جهانی، سبب شده است که بسیاری از بحران‌های داخلی، با رقابت‌های بیرونی درهم آمیزند. این مداخلات، هرچند تنها عامل بحران نبوده‌اند، اما بارها روند شکل‌گیری نهادهای باثبات را مختل کرده‌اند.

بنابراین، اگر بخواهیم به این پرسش پاسخ دهیم که چرا دولت در افغانستان به نهادی فراگیر تبدیل نشد، باید مجموعه این عوامل را در کنار یکدیگر ببینیم. نه تمرکز قدرت به تنهایی پاسخ نهایی است، نه تنوع قومی، نه مداخله خارجی و نه عقب‌ماندگی اقتصادی. بحران دولت در افغانستان، نتیجه تعامل این عوامل و ناتوانی تاریخی در ایجاد نهادهایی بوده است که بتوانند اعتماد عمومی، حاکمیت قانون و مشارکت برابر شهروندان را تضمین کنند.

دولت و جامعه در افغانستان؛ چرا شکاف میان دولت و جامعه پایدار ماند؟

اگر بخواهیم بحران دولت در افغانستان را تنها در یک جمله خلاصه کنیم، شاید بتوان گفت که تاریخ معاصر این کشور، بیش از آنکه تاریخ تقابل دولت‌ها با یکدیگر باشد، تاریخ رابطه پرتنش دولت و جامعه است. این رابطه هیچ‌گاه به گونه‌ای پایدار و متوازن شکل نگرفت؛ نه دولت توانست خود را به عنوان نهاد مشترک همه شهروندان تثبیت کند و نه جامعه توانست دولت را به عنوان نماینده منافع عمومی بپذیرد. در نتیجه، دولت و جامعه، در بسیاری از دوره‌های تاریخی، نه دو رکن مکمل، بلکه دو حوزه نسبتاً جدا از یکدیگر باقی ماندند.

در علوم سیاسی، دولت زمانی به نهادی فراگیر تبدیل می‌شود که بخش بزرگی از جامعه، اقتدار آن را مشروع بداند و در برابر آن، احساس تعلق و مسئولیت داشته باشد. مشروعیت دولت تنها از قدرت نظامی یا قوانین رسمی ناشی نمی‌شود، بلکه به میزان اعتمادی بستگی دارد که شهروندان نسبت به بی‌طرفی، عدالت و کارآمدی نهادهای آن پیدا می‌کنند. هرگاه این اعتماد تضعیف شود، جامعه به جای تکیه بر نهادهای عمومی، به شبکه‌های غیررسمی روی می‌آورد.

افغانستان نمونه روشنی از این وضعیت است. در بسیاری از مناطق، روابط اجتماعی بیش از آنکه از طریق نهادهای دولتی تنظیم شود، بر پایه پیوندهای خویشاوندی، قومی، قبیله‌ای، مذهبی یا محلی سازمان یافته است. این شبکه‌ها در دوره‌هایی که دولت ضعیف بوده، نقش مهمی در حفظ نظم اجتماعی، حل اختلافات و تأمین امنیت ایفا کرده‌اند. اما همین امر سبب شده است که اقتدار دولت، به ویژه در خارج از مراکز شهری، همواره با اقتدار نهادهای سنتی و محلی در تعامل یا رقابت قرار گیرد.

این واقعیت، به معنای ناتوانی ذاتی جامعه افغانستان در پذیرش دولت نیست، بلکه نشان می‌دهد که دولت مدرن هیچ‌گاه فرصت نیافت تا جایگزین کامل ساختارهای سنتی شود. در بسیاری از موارد، دولت کوشید این ساختارها را نادیده بگیرد یا تضعیف کند، اما نتوانست نهادهای کارآمدتری را جایگزین آنها سازد. در نتیجه، جامعه میان دو نظام متفاوت قرار گرفت؛ از یک سو، نهادهای رسمی دولت، و از سوی دیگر، شبکه‌های سنتی قدرت که همچنان بخش مهمی از روابط اجتماعی را سامان می‌دادند.

عامل دیگری که بر این شکاف افزود، توسعه نامتوازن کشور بود. دولت در برخی مناطق، از نظر اداری، آموزشی و خدمات عمومی حضور پررنگ‌تری داشت، در حالی که در بسیاری از مناطق دیگر، حضور آن محدود یا مقطعی بود. این تفاوت، تجربه شهروندان از دولت را نیز متفاوت ساخت. برای بخشی از جامعه، دولت نماد قانون و خدمات عمومی بود و برای بخش دیگری، بیشتر به صورت نیروی مالیات‌گیر، نظامی یا سیاسی ظاهر می‌شد. بدین ترتیب، تجربه مشترکی از دولت در سراسر کشور شکل نگرفت.

در کنار این عوامل، نباید از نقش جنگ‌های طولانی غافل شد. بیش از چهار دهه جنگ، نه تنها زیرساخت‌های اقتصادی و اداری را ویران کرد، بلکه اعتماد اجتماعی را نیز آسیب رساند. در چنین شرایطی، قدرت نظامی، منابع مالی و روابط محلی، بیش از نهادهای قانونی در تعیین موقعیت افراد و گروه‌ها نقش یافتند. این وضعیت، فرایند دولت‌سازی را بیش از پیش دشوار ساخت و فاصله میان دولت و جامعه را افزایش داد.

از این رو، هنگامی که درباره اصلاح ساختار دولت در افغانستان سخن گفته می‌شود، باید توجه داشت که مسئله تنها تقسیم یا تمرکز قدرت نیست. هرگونه اصلاح سیاسی، زمانی می‌تواند پایدار باشد که رابطه میان دولت و جامعه نیز دگرگون شود؛ رابطه‌ای که بر اعتماد عمومی، حاکمیت قانون، مشارکت شهروندان و برابری در برابر قانون استوار باشد. بدون چنین تحولی، تغییر در شکل سازمان سیاسی دولت، هرچند ممکن است برخی مشکلات را کاهش دهد، اما به تنهایی قادر نخواهد بود شکاف تاریخی میان دولت و جامعه را از میان بردارد.

ساختار اجتماعی افغانستان؛ آیا جامعه، خود مانع دولت‌سازی است؟

یکی از رایج‌ترین برداشت‌ها درباره افغانستان آن است که شکست دولت‌سازی را مستقیماً به ساختار قومی یا قبیله‌ای جامعه نسبت می‌دهد. بر اساس این دیدگاه، چون افغانستان جامعه‌ای متکثر و متشکل از اقوام و قبایل گوناگون است، شکل‌گیری یک دولت مدرن و فراگیر در آن دشوار یا حتی ناممکن بوده است. این برداشت، هرچند بخشی از واقعیت را بازتاب می‌دهد، اما اگر به توضیح نهایی تبدیل شود، از تحلیل علمی فاصله می‌گیرد.

ساختار اجتماعی افغانستان، بی‌تردید متنوع است. تنوع قومی، زبانی، مذهبی و منطقه‌ای از ویژگی‌های تاریخی این سرزمین بوده است. اما این تنوع، پدیده‌ای استثنایی نیست. کشورهای بسیاری در جهان از تنوعی به مراتب گسترده‌تر برخوردارند، بی‌آنکه این تنوع به خودی خود مانع تشکیل دولت یا حفظ وحدت سیاسی شده باشد. از این رو، مسئله اصلی را باید در رابطه میان این تنوع و شیوه سازمان‌یابی قدرت جستجو کرد.

در افغانستان، هویت‌های محلی، قومی، قبیله‌ای و مذهبی، در بسیاری از دوره‌های تاریخی، مهم‌ترین شبکه‌های اعتماد اجتماعی را تشکیل داده‌اند. این شبکه‌ها در شرایطی شکل گرفته‌اند که دولت یا حضور محدودی داشته یا از توانایی لازم برای تأمین امنیت، عدالت و خدمات عمومی برخوردار نبوده است. در چنین وضعیتی، افراد برای حفظ امنیت، حل اختلافات، دسترسی به منابع و حمایت اجتماعی، بیش از آنکه به نهادهای رسمی دولت متکی باشند، به پیوندهای سنتی و محلی روی آورده‌اند.

بدین ترتیب، ساختار اجتماعی افغانستان را نباید صرفاً مجموعه‌ای از هویت‌های گوناگون دانست، بلکه باید آن را نظامی از روابط اجتماعی تلقی کرد که در غیاب دولت کارآمد، بخشی از وظایف آن را بر عهده گرفته است.

تمرکز قدرت؛ ضرورت تاریخی یا منشأ بحران؟

تمرکز قدرت در افغانستان، صرفاً یک انتخاب حقوقی یا اداری نبوده است، بلکه محصول شرایط تاریخی خاصی است که دولت افغانستان در بستر آن شکل گرفت. از همین رو، برای داوری درباره مزایا و کاستی‌های نظام متمرکز، باید نخست زمینه‌های تاریخی پیدایش آن را شناخت. تنها در پرتو چنین تحلیلی می‌توان دریافت که آیا تمرکز قدرت همچنان ضرورتی تاریخی است یا به مانعی در برابر تحول دولت و جامعه تبدیل شده است.

یکی از خطاهای رایج در ادبیات سیاسی افغانستان آن است که تمرکزگرایی را پدیده‌ای مستقل از شرایط تاریخی می‌داند. در حالی که در سده نوزدهم، هنگامی که دولت‌های مدرن در بسیاری از نقاط جهان در حال شکل‌گیری بودند، تمرکز قدرت غالباً شرط لازم برای ایجاد دولت ملی، برقراری امنیت، اخذ مالیات، تشکیل اردو (سپاه) و اعمال حاکمیت بر سراسر قلمرو کشور به شمار می‌رفت. افغانستان نیز از این قاعده مستثنا نبود. دولتی که با ساختارهای محلی، اقتدارهای قبیله‌ای، جنگ‌های داخلی و رقابت قدرت‌های خارجی روبه‌رو بود، تمرکز قدرت را ابزاری برای بقا و تثبیت اقتدار خود می‌دانست.

از این منظر، تمرکز قدرت را نمی‌توان صرفاً به عنوان سیاستی دلخواه یا ناشی از تمایل فردی فرمانروایان توضیح داد. این سیاست، تا اندازه‌ای پاسخی به نیازهای دولت نوپا برای ایجاد انسجام سیاسی، کنترول قلمرو و جلوگیری از فروپاشی اقتدار مرکزی بود. بسیاری از دولت‌های مدرن نیز در مراحل نخستین شکل‌گیری خود، مسیر مشابهی را پیموده‌اند.

اما همین تمرکز، که در مرحله‌ای از تاریخ می‌توانست کارکردی دولت‌ساز داشته باشد، به تدریج با چالش‌های تازه‌ای روبه‌رو شد. با گسترش آموزش، افزایش آگاهی سیاسی، رشد شهرنشینی، پیچیده‌تر شدن جامعه و ظهور مطالبات جدید، انتظار شهروندان از دولت نیز تغییر کرد. دیگر صرف حفظ امنیت یا اعمال اقتدار کافی نبود؛ مشارکت سیاسی، توسعه متوازن، توزیع عادلانه منابع و به رسمیت شناختن تنوع اجتماعی نیز به مطالبات اساسی جامعه تبدیل شد.

در افغانستان، این تحول با دشواری همراه بود. ساختار سیاسی، در بسیاری از دوره‌ها، همچنان بر الگوی تمرکز شدید قدرت استوار باقی ماند، در حالی که جامعه از نظر جمعیتی، اقتصادی و فرهنگی دگرگون می‌شد. در نتیجه، شکافی میان ساختار دولت و واقعیت‌های اجتماعی پدید آمد؛ شکافی که به تدریج در قالب نارضایتی‌های منطقه‌ای، احساس محرومیت، رقابت بر سر منابع و مطالبات برای مشارکت بیشتر در قدرت سیاسی آشکار شد.

از همین جاست که اندیشه تمرکززدایی و سپس فدرالیسم، به تدریج در ادبیات سیاسی افغانستان مطرح می‌شود.

تمرکز قدرت؛ ضرورت تاریخی یا منشأ بحران؟

تمرکز قدرت در افغانستان، صرفاً یک انتخاب حقوقی یا اداری نبوده است، بلکه محصول شرایط تاریخی خاصی است که دولت افغانستان در بستر آن شکل گرفت. از همین رو، برای داوری درباره مزایا و کاستی‌های نظام متمرکز، باید نخست زمینه‌های تاریخی پیدایش آن را شناخت. تنها در پرتو چنین تحلیلی می‌توان دریافت که آیا تمرکز قدرت همچنان ضرورتی تاریخی است یا به مانعی در برابر تحول دولت و جامعه تبدیل شده است.

یکی از خطاهای رایج در ادبیات سیاسی افغانستان آن است که تمرکزگرایی را پدیده‌ای مستقل از شرایط تاریخی می‌داند. در حالی که در سده نوزدهم، هنگامی که دولت‌های مدرن در بسیاری از نقاط جهان در حال شکل‌گیری بودند، تمرکز قدرت غالباً شرط لازم برای ایجاد دولت ملی، برقراری امنیت، اخذ مالیات، تشکیل ارتش و اعمال حاکمیت بر سراسر قلمرو کشور به شمار می‌رفت. افغانستان نیز از این قاعده مستثنا نبود. دولتی که با ساختارهای محلی، اقتدارهای قبیله‌ای، جنگ‌های داخلی و رقابت قدرت‌های خارجی روبه‌رو بود، تمرکز قدرت را ابزاری برای بقا و تثبیت اقتدار خود می‌دانست.

از این منظر، تمرکز قدرت را نمی‌توان صرفاً به عنوان سیاستی دلخواه یا ناشی از تمایل فردی فرمانروایان توضیح داد. این سیاست، تا اندازه‌ای پاسخی به نیازهای دولت نوپا برای ایجاد انسجام سیاسی، کنترل قلمرو و جلوگیری از فروپاشی اقتدار مرکزی بود. بسیاری از دولت‌های مدرن نیز در مراحل نخستین شکل‌گیری خود، مسیر مشابهی را پیموده‌اند.

اما همین تمرکز، که در مرحله‌ای از تاریخ می‌توانست کارکردی دولت‌ساز داشته باشد، به تدریج با چالش‌های تازه‌ای روبه‌رو شد. با گسترش آموزش، افزایش آگاهی سیاسی، رشد شهرنشینی، پیچیده‌تر شدن جامعه و ظهور مطالبات جدید، انتظار شهروندان از دولت نیز تغییر کرد. دیگر صرف حفظ امنیت یا اعمال اقتدار کافی نبود؛ مشارکت سیاسی، توسعه متوازن، توزیع عادلانه منابع و به رسمیت شناختن تنوع اجتماعی نیز به مطالبات اساسی جامعه تبدیل شد.

در افغانستان، این تحول با دشواری همراه بود. ساختار سیاسی، در بسیاری از دوره‌ها، همچنان بر الگوی تمرکز شدید قدرت استوار باقی ماند، در حالی که جامعه از نظر جمعیتی، اقتصادی و فرهنگی دگرگون می‌شد. در نتیجه، شکافی میان ساختار دولت و واقعیت‌های اجتماعی پدید آمد؛ شکافی که به تدریج در قالب نارضایتی‌های منطقه‌ای، احساس محرومیت، رقابت بر سر منابع و مطالبات برای مشارکت بیشتر در قدرت سیاسی آشکار شد.

از همین جاست که اندیشه تمرکززدایی و سپس فدرالیسم، به تدریج در ادبیات سیاسی افغانستان مطرح می‌شود. نکته مهم آن است که این اندیشه، پیش از آنکه یک نظریه صرفاً حقوقی باشد، واکنشی به تجربه تاریخی تمرکز قدرت است. به بیان دیگر، بدون شناخت تاریخ تمرکزگرایی، فهم چرایی گرایش بخشی از نخبگان سیاسی به فدرالیسم نیز ممکن نخواهد بود.

آیا تمرکز قدرت، علت انحصار قدرت است؟

یکی از رایج‌ترین فرض‌های موجود در ادبیات سیاسی افغانستان آن است که تمرکز قدرت و انحصار قدرت دو مفهوم مترادف‌اند. بر پایه این برداشت، هرگاه قدرت در حکومت مرکزی متمرکز باشد، ناگزیر در انحصار یک فرد، یک گروه یا یک قوم نیز قرار خواهد گرفت؛ و در مقابل، هرگاه ساختار سیاسی به سوی تمرکززدایی یا فدرالیسم حرکت کند، انحصار قدرت نیز از میان خواهد رفت. هرچند این برداشت در فضای سیاسی افغانستان طرفداران فراوانی دارد، اما از دیدگاه علوم سیاسی، این دو مفهوم نه یکسان‌اند و نه رابطه‌ای ضروری و اجتناب‌ناپذیر با یکدیگر دارند.

تمرکز قدرت، به شیوه توزیع عمودی اختیارات در درون دولت اشاره دارد؛ یعنی اینکه چه میزان از صلاحیت‌های قانون‌گذاری، اجرایی، مالی و اداری در اختیار حکومت مرکزی باشد و چه میزان به حکومت‌های محلی یا منطقه‌ای واگذار شود. بنابراین، تمرکز یا عدم تمرکز، پیش از هر چیز، به سازمان اداری و حقوقی دولت مربوط می‌شود.

در مقابل، انحصار قدرت به نحوه توزیع افقی قدرت سیاسی مربوط است؛ یعنی اینکه چه کسانی در تصمیم‌گیری‌های کلان کشور مشارکت دارند، چه نیروهایی به نهادهای حکومتی راه می‌یابند، رقابت سیاسی تا چه اندازه آزاد و عادلانه است، و آیا امکان گردش مسالمت‌آمیز قدرت وجود دارد یا خیر. در نتیجه، انحصار قدرت بیش از آنکه به ساختار اداری دولت وابسته باشد، به کیفیت نظام سیاسی، میزان حاکمیت قانون، استقلال نهادها و سطح مشارکت شهروندان ارتباط پیدا می‌کند.

از همین رو، میان این دو مفهوم رابطه‌ای خطی و قطعی وجود ندارد. ممکن است کشوری دارای نظامی نسبتاً متمرکز باشد، اما قدرت در آن از طریق انتخابات آزاد، احزاب سیاسی، رسانه‌های مستقل و نهادهای نظارتی میان نیروهای مختلف توزیع شود. در چنین حالتی، هرچند ساختار اداری متمرکز است، اما قدرت سیاسی در انحصار یک گروه باقی نمی‌ماند.

در مقابل، این امکان نیز وجود دارد که کشوری دارای ساختاری غیرمتمرکز یا حتی فدرال باشد، اما قدرت در سطح ایالت‌ها یا واحدهای محلی در اختیار گروه‌های محدودی قرار گیرد و امکان مشارکت واقعی دیگران وجود نداشته باشد. در چنین وضعیتی، انحصار قدرت از میان نرفته، بلکه از سطح ملی به سطح محلی انتقال یافته است.

از این منظر، تمرکززدایی به خودی خود تضمینی برای دموکراتیک شدن نظام سیاسی نیست؛ همان‌گونه که تمرکز اداری نیز الزاماً به معنای استبداد یا انحصار سیاسی نیست. آنچه تعیین‌کننده است، کیفیت نهادهای سیاسی، استقلال قوه قضائیه، آزادی رقابت سیاسی، پاسخگویی حکومت و تضمین حقوق شهروندان است.

ادامه دارد

دولت، فدرالیسم و مسئله افغانستان/۵

زموږ انګلیسي ویبپاڼه: